15. CONTEXTO INSTITUCIONAL NACIONAL

Se ha dado algunos pasos para poder contar con una estrategia nacional de conservación de la diversidad biológica, así como otros temas y estrategias relacionados. Para tal fin, uno de los pasos principales fue la conformación de la Comisión Nacional de Diversidad Biológica, que tiene entre sus compromisos promover y apoyar la formulación de esta estrategia.

Es notoria la presencia de las Areas Naturales Protegidas en la Estrategia Nacional para la Conservación de Humedales, debiendo de existir coordinación entre los objetivos de las áreas y los planteamientos de gestión, manejo e investigación en los humedales.

En lo que respecta a la formulación del Plan Director del SINANPE, merece destacarse que en el proceso se procuró enfatizar, la importancia de contar con una visión estratégica de largo plazo en la cual tengan participación los diferentes agentes sociales y económicos y además quede apropiadamente incorporada la variable ambiental y la conservación de los recursos naturales.

Esto en cierta medida refleja el grado de avance en el sector conservacionista, que promueve una propuesta coherente con sentido de modernidad, que busca garantizar la viabilidad y el desarrollo del país.

La legislación y el ordenamiento jurídico nacional permiten definir roles y funciones de los diferentes organismos y niveles de gobierno, con relación a las áreas naturales protegidas. Sin embargo aún no existe la debida coherencia en la actuación de las entidades públicas, con relación a los otros agentes sociales que participan en ellas. Esta situación se viene superando paulatinamente, con la intención de consolidar interesantes experiencias relativas a la participación privada en la gestión de las áreas protegidas.

Si bien el interés de la sociedad por el tema de las áreas protegidas y por las cuestiones ambientales en general ha ido incrementándose, no se ha logrado alcanzar aún definiciones claras sobre las políticas nacionales ambientales.

Con la reestructuración del sector Agricultura en 1992, la creación del INRENA y su Dirección General de Areas Protegidas y Fauna Silvestre (DGANPFS); fue establecida una nueva autoridad para el SINANPE y el establecimiento de nuevas Areas Protegidas.

En la situación actual, las Areas Naturales Protegidas sólo pueden establecerse con normas legales de nivel nacional, pudiendo su administración ser encargada a los niveles regionales del gobierno.

Otros sectores del gobierno nacional no tienen roles específicos asignados, pero en general deben coordinar sus actividades con la administración nacional de estas áreas naturales. Las competencias sectoriales se mantienen aún dentro de las áreas naturales protegidas respecto a actividades como pesquería, forestería, minería etc; sin embargo existe cierta confusión de roles, a pesar de la tendencia favorable en la planificación participativa de algunas áreas.

Las organizaciones no gubernamentales, han cumplido un papel muy importante en el desarrollo del SINANPE. Aunque son pocas las organizaciones que han venido trabajando directamente en temas relacionados a la gestión de las áreas naturales protegidas, su aporte ha sido significativo. Además de canalizar recursos financieros, nacionales e internacionales, han aportado técnicamente y ofrecido un sólido respaldo institucional.

Las universidades peruanas han cumplido también un rol importante en aspectos de investigación, capacitación y formación profesional. Además de la Universidad Agraria La Molina (UNALM), que tradicionalmente ha cumplido un papel clave en el desarrollo del SINANPE, el número de universidades que se interesan en diversos aspectos de gestión de estas áreas se ha incrementado considerablemente en este período.

En lo que respecta a la empresa privada en general, se perciben cambios positivos; por cuanto demuestran una mayor disposición de conciliar sus actividades con las disposiciones legales y la protección del medio ambiente, siendo ejemplo de ello la obligación que tienen de realizar estudios de impacto ambiental, que se va cumpliendo en forma paulatina. Por otro lado, se percibe cierto interés y apoyo de empresas privadas hacia las áreas protegidas, aún cuando sus rubros de actividad no se relacionen directamente con ellas.

Cabe señalar que en la propuesta del Plan Director para el SINAMPE, se desarrolló con cierta amplitud el tema de la institucionalidad, defendiéndose una serie de lineamientos para una gestión moderna de las Areas Naturales Protegidas y proponiendo roles específicos en los diferentes sectores, que puede ser apreciado en forma sintética:.

15.1 Rol de los Principales Agentes del SINANPE con relación a las Areas Naturales Protegidas.

- Lineamientos Generales

Independientemente del papel específico de cada factor del SINANPE, se pueden señalar de forma general los siguientes roles para todo el Sistema:

• Apoyar la gestión del Areas Naturales Protegidas y actuar activamente a favor de la solución de los problemas que enfrenta.
• Actuar en las Areas Naturales Protegidas en relación directa a ellas, previo conocimiento, concertación y de acuerdo con su administración, respetando las prioridades establecidas para cada caso.
• Acatar los mandatos de la autoridad de las Areas Naturales Protegidas y cautelar su cumplimiento.
• Asumir responsablemente los acuerdos establecidos con las autoridades de las Areas Naturales Protegidas y cautelar su cumplimiento.
• Cautelar el cumplimiento de los objetivos de manejo de las Areas Naturales Protegidas y la base legal que las sustenta.

Los roles específicos para los principales actores del Sistema son:

Gobierno Central

• Reconocer la importancia social y económica de las Areas Naturales Protegidas, así como la necesidad de establecer el principio de autoridad sobre las mismas. Armonizar los objetivos de las Areas Naturales Protegidas con los proyectos de desarrollo nacional.
• Brindar apoyo técnico en los temas de su competencia y participar en los procesos de planificación del SINANPE, asumiendo los compromisos que de ellos emane.
• Coordinar con la administración de las Areas Naturales Protegidas, desde las primeras etapas, las iniciativas y acciones probables a desarrollarse dentro de dichas áreas, en su apoyo o en las que se involucren directamente a las mismas.

Autoridades del Nivel Regional

• Reconocer la importancia social y económica de las Areas Naturales Protegidas en sus planes de desarrollo y demás acciones, brindando el apoyo político necesario para el mantenimiento y desarrollo de las mismas.
• Coordinar con las autoridades de las Areas Naturales Protegidas, desde las primeras etapas, las acciones que puedan realizarse en las áreas, con fondos canalizados por los Gobiernos Regionales.
• Orientar sus propios proyectos de desarrollo bajo una concepción de concertación de conservación y uso sostenible y en los casos que involucren a las Areas Naturales Protegidas, tomar en cuenta los objetivos de manejo de las mismas.
• Manejar las Areas Naturales Protegidas regionales y apoyar aquellas de nivel nacional y municipal.

Universidad

• Responder a las iniciativas de las Areas Naturales Protegidas y del SINANPE, desarrollando programas de investigación y monitoreo así como facilitando la información que resulte de sus investigaciones.
• Poner su experiencia académica al alcance del SINANPE y las Areas Naturales Protegidas, tanto de asesoría especializada, como con fines de capacitación y de extensión.

Organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro

• Apoyar la gestión de las Areas Naturales Protegidas y del SINANPE, principalmente en los aspectos técnico y financiero, efectuando el manejo de sus proyectos, cualquiera sea su tipo y alcance, en forma coordinada con las autoridades y demás agentes.
• Reforzar la imagen del SINANPE y de las Areas Naturales Protegidas, así como la relación local, a través de acciones de difusión y orientación de los proyectos que se ejecutan en las mismas. Procurar y canalizar el apoyo público a las Areas Naturales Protegidas.
• Asumir, por encargo de la autoridad nacional o regional, según sea el caso, el manejo de algunas Areas Naturales Protegidas. Velar por la eficiencia y efectividad en el manejo de estas áreas en general, cautelando el cumplimiento de sus objetivos.
• Actuar en los altos niveles de decisión, organismos internacionales y otras instancias, privadas o gubernamentales, gestiones que resulten gravitantes y favorables para las Areas Naturales Protegidas.

Población Local

• Tomar parte en los procesos de planificación y gestión, así como de otras instancias de las Areas Naturales Protegidas y del SINANPE. Desarrollar y mantener actividades y modos de vida que resulten armoniosos con los objetivos y características de las Areas Naturales Protegidas. Llegar a acuerdos que concilien sus actividades con las estrategias de manejo de las áreas naturales. Realizar el seguimiento del manejo del área, presentando sus observaciones a las autoridades y demás agentes del SINANPE, según sea el caso, buscando mayor efectividad y eficiencia en la conducción de las Areas Naturales Protegidas.
• Promover y tomar parte en acciones de defensa de las Areas Naturales Protegidas frente a cualquier acción o circunstancia que atente contra su integridad y objetivos.

Empresa Privada

• Participar en los procesos de planificación de las Areas Naturales Protegidas y del SINANPE.
• Apoyar la gestión de las Areas Naturales Protegidas, implementando las mejores opciones ambientales para el desarrollo de sus acciones dentro ellas o en los casos que puedan afectarlas.
• En la medida de sus posibilidades, brindar apoyo técnico y financiero para fortalecer la gestión de las Areas Naturales Protegidas.

Cooperación Técnica Internacional

• Apoyar técnica y financieramente, canalizando sus proyectos medios definidos, conciliando sus iniciativas y el diseño de proyectos con las prioridades y necesidades integrales del SINANPE y las Areas Naturales Protegidas.

Municipios

• Incorporar a las Areas Naturales Protegidas como un elemento básico del ordenamiento territorial para el desarrollo de su jurisdicción. Apoyar entre la población la difusión de la Areas Naturales Protegidas y sus objetivos.
• Coordinar con las autoridades de las Areas Naturales Protegidas ante cualquier proyecto o acción que puedan canalizar.
• Procurar la participación en la celebraciones cívicas y actividades importantes de la comunidad.
• Manejar las Areas Naturales Protegidas municipales.

Entidad Pública Responsable de las Areas Naturales Protegidas

• Actuar dentro de marco institucional y jurídico indispensable, el cual debe ser permanentemente evaluado y actualizado, para el cumplimiento de la misión del SINANPE. En esto debe tomarse en cuenta los objetivos de muy largo plazo de las áreas y estabilidad que requieren.
• Promover y definir su marco institucional y jurídico dentro de estrategias más amplias de conservación y desarrollo sostenible, reconocimiento que las Areas Naturales Protegidas es uno de los mecanismos más eficientes para contribuir a conservar la diversidad biológica.
• Asignar recursos para el desarrollo de la Areas Naturales Protegidas y llevar a cabo estrategias para la obtención de recursos adicionales y complementarios. Dados sus objetivos, tendrá que lograr que el Estado, considere y brinde a las Areas Naturales Protegidas un tratamiento similar al de defensa nacional, educación, salud e infraestructura básica.
• Proporcionar la infraestructura administrativa, el personal capacitado y los recursos financieros.
• Asegurar el establecimiento, planificación y operación de las Areas Naturales Protegidas, de acuerdo a prioridades técnicamente establecidas.
• Promover el apoyo y comprometer la directa participación de organizaciones no gubernamentales, población local, empresas privadas y sociedad civil en general, en todas las esferas de las actividades relacionadas a las Areas Naturales Protegidas, de manera que cada segmento desarrolle y cumpla su papel con la mayor eficiencia.

15.2 Interacción entre Organizaciones y Mecanismos de Coordinación

Se puede afirmar que el Perú se encuentra en un proceso de identificación y definición de estructuras más evolucionadas y formalizadas de coordinación entre las diferentes organizaciones e instituciones comprometidas con las áreas naturales protegidas del país. Las iniciativas desarrolladas en los últimos años tanto al nivel específico de las áreas protegidas como a un nivel estratégico nacional, muestran los avances en este campo.

Una experiencia interesante de interacción entre diferentes organizaciones, la constituyó el proceso de formulación de la Estrategia Nacional del SINAMPE, para la formulación de su Plan Nacional. Esta interacción se manifestó de diversas maneras, a través de talleres nacionales, regionales, reuniones informativas regionales, conformación de grupos de trabajo especializados, conformación de un comité asesor y consultorías específicas. El Plan Nacional en sí propone mecanismos de coordinación, interacción y cogestión, para una mayor participación pública y privada en le manejo de las Areas Naturales Protegidas y el SINANPE.

Otra experiencia valiosa, fue el proceso que se siguió para impulsar la creación del Fondo Nacional para las Areas Protegidas (FONANPE); donde el esfuerzo conjunto de la administración nacional de las Areas Protegidas y un grupo de Organizaciones no Gubernamentales de Conservación jugó un papel preponderante. Esta iniciativa se articuló a partir de la conformación de un Consejo Consultivo compuesto por representantes de organizaciones públicas y privadas, el cual estuvo vigente desde 1991 hasta 1993. En la actualidad, la entidad que administra el Fondo Nacional para las Areas Protegidas, PROFONANPE, cuenta con su Consejo Directivo constituido por tres representantes del sector público y un miembro de la Cooperación Internacional.

Otra experiencia positiva, es la existencia del Programa de Conservación y Desarrollo Sostenible de Humedales del Perú (PNCDSH), que es una iniciativa donde se articulan esfuerzos de la administración Nacional, organizaciones no gubernamentales de conservación y una universidad Nacional, en favor de impulsar la conservación de estos ambientes.

La relación entre la administración nacional y organizaciones privadas de conservación, durante los últimos cinco años, se ha dado mayormente a nivel de convenios puntuales para actividades específicas, siendo escasos los Convenios Marco de Colaboración Integral entre ambas partes..

Asimismo, la definición de formas de participación y coordinación de los diferentes sectores productivos con la administración nacional de áreas protegidas, no ha alcanzado todavía la suficiente madurez.

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En el sector no gubernamental si bien existe la Red Ambiental Peruana, que agrupa a un importante número de organizaciones, no han ocurrido avances para formalizar mecanismos de coordinación con relación al tema de Areas Protegidas, que pudieran haber constituido una continuación de los esfuerzos que se desarrollaron con motivo de la creación del FONANPE en 1991 y 1992.

A niveles regional y local, se han desarrollado diversas iniciativas articuladas con relación al manejo de una determinada área protegida, que constituyen experiencias valiosas.

15.3 Financiamiento de las Areas Protegidas del País

Desde el año 1991, los aportes del estado para la gestión de las Areas Naturales Protegidas del país se han incrementado en forma considerable. En el año fiscal 1991, el Programa Parques Nacionales-Perú, recibió del Tesoro Público cerca de US$ 73,415 para la administración de la Oficina Central de Parques, Reservas y Santuarios Históricos. Además los gobiernos regionales asignaron a ciertas áreas alrededor de US$ 75,000 y se generaron unos US$ 15,000 por ingresos propios. Todos estos fondos totalizaron alrededor de US$ 163,400 para el SINANPE.

En 1992, el panorama fue esencialmente similar.

En 1993 el presupuesto asignado a la Dirección General de Areas Naturales Protegidas y Fauna Silvestre del INRENA, fue de aproximadamente US$ 78,000, destinándose cerca del 67 % al pago de remuneraciones. Los Gobiernos Regionales y el Proyecto Especial Jaén San Ignacio-Bagua aportaron alrededor de US$ 103,500, mientras que los ingresos propios ascendieron a US$ 83, 000. La suma de estos aportes fue de US$ 264,500.

En 1994 los montos continuaron incrementándose. El presupuesto asignado a la Dirección General de Areas Naturales Protegidas y Fauna Silvestre del INRENA fue de US$ 129,700, el aporte de los Gobiernos Regionales de US$ 33,300, mientras que los ingresos propios de las áreas ascendieron alrededor de US$ 68,900. Es a partir de ese mismo año que el Estado aprueba un proyecto de inversión del Tesoro Público, para apoyar el desarrollo y manejo del SINANPE, aportando US$ 100,000.

En 1995, las asignaciones del Tesoro Público al SINANPE destinadas para personal, bienes y servicios, fueron del orden de US$ 104,400, mientras que la asignación para los proyectos de inversión fue de US$ 369, 391. Los ingresos propios en dicho año sumaron US$ 76, 100 y el aporte de los Gobiernos Regionales de US$ 85,000. Se calcula que el año 1995 la suma total de estos aportes fue de US$ 634,891.

En 1996, si bien los fondos del Tesoro Público para las áreas naturales protegidas disminuyeron significativamente debido a una austeridad total en el sector público debido a factores externos, este fue compensado con el inicio de la ejecución de canje de deuda por naturaleza. En ese año, el aporte del Tesoro Público fue de US$ 34,505, en proyectos de inversión se llegó a US$ 114,862 y los gobiernos regionales aportaron aproximadamente US$ 150,000. La suma total de estos aportes para el año 1,996 fue de alrededor de US$ 459, 850.

Para el año 1997, la Dirección General de Areas Naturales Protegidas y Fauna Silvestre del (DGANPFS), estimó que los fondos del Tesoro Público destinados a las áreas naturales protegidas sería de alrededor de US$ 176,110 (incluyendo proyectos de inversión). Los aportes de los Gobiernos Regionales y Locales ascenderían a US$ 489, 313, mientras los ingresos propios a US$ 262,145. Otros sectores como los Ministerios de Pesquería, de la Presidencia y el Instituto Nacional de Cultura, aportarían alrededor de US$ 440,151. Totalizando estos fondos la suma de US$ 1´399, 627.

CUADRO Nº 19
RESUMEN DE APORTES DEL ESTADO PERUANO AL SINANPE (US$)
1991 - 1997

AÑO	MONTO (US$)
1991	163, 400
1992 *	190, 000
1993	264, 500
1994	331, 900
1995	634, 891
1996 *	459, 850
1997 **	1´399, 627

Fuente: INRENA, PROFONANPE

* Cifra estimada

** Aportes comprometidos

15.4 Categorías de Manejo y Cambios en los Últimos Cinco Años

Las categorías de manejo de las Areas Protegidas se encuentran definidas en la legislación forestal, que fue promulgada en el periodo de1975 a 1977 y que consideraba un Sistema de Unidades Conservación con cuatro de categorías.

En 1990 se dispuso la creación del Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), agrupando todas las categorías consideradas por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y sus Reglamentos.

En 1996 se dispuso la exclusión de la categoría del Bosque Nacional, del SINANPE, regresándola a la jurisdicción de la Dirección General Forestal.

Cabe señalar que si bien no se ha producido cambios en las definiciones de las categorías en los últimos veinte años, el Plan Nacional del SINANPE contiene una propuesta de redefinición de todo el conjunto, que incorpora la rica experiencia adquirida en este periodo, así como una visión y concepción más moderna y actualizada, que se adapta mejor a las necesidades actuales, ya sea de nivel nacional, regional o local.

Las categorías actuales son:

• Parques Nacionales: Destinados a la protección y conservación, con carácter de intangible, de las asociaciones naturales de la flora y fauna silvestres y de las bellezas paisajísticas que contienen. En tal virtud, está absolutamente prohibido todo aprovechamiento directo de los recursos naturales y la colonización de grupos humanos.
• Santuarios Nacionales: Destinados a proteger con carácter de intangible, una especie o comunidad determinada de plantas o animales, así como las formaciones naturales de interés científico o paisajístico.
• Santuarios Históricos: Destinados a proteger con carácter de intangible, los escenarios en que se desarrollaron los acontecimientos memorables de la historia nacional.

Se entiende por carácter de intangible, el mantenimiento en estado natural de todas las asociaciones de la flora y fauna silvestres, de las bellezas paisajísticas, de las formaciones geológicas y del entorno de los lugares históricos. El uso de carácter científico, turístico, educativo y cultural en estas áreas, se realiza en zonas especialmente destinadas a tales fines asegurando en ellas el mínimo posible de modificaciones ambientales.

• Reservas Nacionales: Destinadas a la protección y propagación de especies de la fauna silvestre cuya conservación sea de interés nacional. El aprovechamiento de sus recursos será realizado por el Estado, pero cuando sean establecidas sobre tierras de uso agropecuario, el Ministerio de Agricultura podrá autorizar que el aprovechamiento de la fauna silvestre sea realizado por los conductores de dichas tierras y establecerá las limitaciones que compatibilicen el doble uso del área.
• Bosques de Protección: Destinados básicamente a la protección de suelos y fuentes de agua. Debido a sus características y ubicación -generalmente en las partes altas de las cuencas- como por su accidentada topografía y laderas con fuertes pendientes, no debe retirarse la cobertura arbórea. El aprovechamiento de los productos forestales diferentes a la madera como frutos, gomas, corteza, plantas medicinales entre otros, si es posible al igual que la extracción de fauna silvestre y la pesca.
• Reservas Comunales: Areas destinadas a la conservación de la fauna silvestre en beneficio de las poblaciones locales, para las cuales dicho producto es fuente tradicional de alimento. Los beneficiarios incluyen a las comunidades nativas y/o campesinos o a los caseríos o villorrios de la sierra, ceja de selva y selva.
• Cotos de Caza: Areas de manejo de la fauna silvestre en tierras de dominio público o privado, en las que existe infraestructura adecuada para los fines de caza deportiva.
• Zonas Reservadas: Aún cuando no se especifica en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, en un reglamento de la misma ley se establece la posibilidad de contar con "zonas reservadas para la protección y/o manejo de especies de flora y fauna silvestres". Estas son áreas cuyo estado es transitorio o provisional, en tanto se realizan los estudios pertinentes para definir la categoría de protección o manejo más conveniente. En algunos casos, esta categoría se ha asignado a áreas a las que de acuerdo a sus características y objetivo principal no se contaba con una categoría aparente, por ejemplo en aquellas áreas con características de refugio de fauna, categoría aún no contemplada en la legislación nacional.

Cabe señalar que, desde 1990 fueron establecidas siete zonas reservadas en el país, constituyéndose ésta en una alternativa para incorporar tierras que requieren de una protección legal. Las cuatro últimas zonas reservadas han sido establecidas con dispositivos legales del más alto nivel (Decretos Supremos, firmados por el Presidente de República) de lo que estipula la normatividad nacional. En estas declaraciones recientes se señala la formalización de mecanismos de compromisos de las autoridades respecto al área reservada.